Belangrijkste signalen uit UWV Kennisverslag (UKV) 2014-3
- Gegevens
- Gepubliceerd: dinsdag 09 december 2014 18:14
- Hits: 4417
Ontwikkelingen in de sociale zekerheid:
- We verwachten dat het aantal WW-uitkeringen eind 2014 ongeveer 456.000 bedraagt. Dat zijn er 18.000 meer dan eind 2013. Eind 2015 verwachten we minder mensen met een WW-uitkering dan eind 2014: 453.000
- In 2015 houden we rekening met een Wajong-instroom van 6.000 na invoering van de Participatiewet. De mogelijkheid bestaat dat deze Wajong-instroom lager uitkomt, gelet op recente ervaringen met het aandeel Wajongers dat duurzaam geen arbeidsvermogen heeft
Arbeidsmarkt en participatie:
- Het aflopen van de loongerelateerde uitkering in de WGA prikkelt een deel van de gedeeltelijk arbeidsongeschikten om het werk te hervatten en daarmee terugval naar de veel lagere vervolguitkering te voorkomen
- Het aflopen van de loongerelateerde uitkering in de WGA leidt er niet toe, dat gedeeltelijk arbeidsongeschikten die al werken, het werk uitbreiden
- De overgang naar de vervolguitkering leidt er slechts in beperkte mate toe dat meer mensen uit de WGA stromen
- De hogere arbeidsparticipatie van gedeeltelijk arbeidsongeschikten leidt niet zonder meer tot verlaging van de uitkeringslasten
WGA: in het UKV 2014-3 is voor het eerst het effect van de werkprikkel onderzocht
Grote hervormingen
Door oplopende overheidsuitgaven aan arbeidsongeschiktheidsuitkeringen zijn vrijwel alle Westerse landen de afgelopen decennia genoodzaakt geweest hun stelsel van arbeidsongeschiktheidswetten te hervormen. Nederland had met de oude WAO een van de ernstigste arbeidsongeschiktheidsproblemen ter wereld, maar heeft met een reeks beleidsmaatregelen, uitmondend in de WIA, ook een van de meest rigoureuze stelselhervormingen doorgevoerd. Nederland is daardoor van een van de slechtste jongetjes van de klas een voorbeeld van succesvol hervormingsbeleid geworden. Met name van de reeks instroombeperkende maatregelen die tot en met de WIA zijn genomen, is het succes inmiddels overtuigend aangetoond. Als gevolg van premiedifferentiatie voor werkgevers, de Wet verbetering poortwachter, aangescherpte toelatingseisen en de WIA zelf, is de instroom in de WIA nu 63% lager dan ten tijde van de oude WAO. De WIA bevat echter ook een financiële prikkel voor uitkeringsgerechtigden om, eenmaal toegelaten tot de WIA, zo goed mogelijk de resterende verdiencapaciteit te benutten.
Naar de effecten van deze financiële prikkel op werkhervatting van arbeidsongeschikten is nu voor het eerst onderzoek gedaan. Gebruikmakende van een omvangrijk microdatabestand van UWV geven we antwoord op de vraag: Neemt werkhervatting van gedeeltelijk arbeidsongeschikten toe op het moment dat de loongerelateerde uitkering afloopt en men terugvalt op een vervolguitkering?
De uitkeringsprikkel in de WGA
In Nederland heeft de wetgever het financieel zeer aantrekkelijk gemaakt voor gedeeltelijk arbeidsongeschikten om te werken. Veronderstelling daarbij is dat de gedeeltelijk arbeidsongeschikten zich bewust zijn van hoe het uitkeringssysteem in elkaar zit en dat zij ook de mogelijkheid hebben om hun resterende arbeidsvermogen in betaald werk om te zetten.
Gedeeltelijk arbeidsongeschikten ontvangen een WGA-uitkering, die is opgedeeld in 2 fasen. In de eerste fase bestaat recht op een loongerelateerde uitkering van 70% van het laatstverdiende loon. De duur van deze loongerelateerde uitkering varieert van 3 tot 38 maanden, gebaseerd op het arbeidsverleden en de leeftijd van de werknemer. Het recht is exact gelijk aan het WW-recht dat de gedeeltelijk arbeidsongeschikte zou hebben gehad als hij gewoon werkloos was geworden. De arbeidsongeschikte kan de uitkering aanvullen met inkomen uit arbeid. Van elke euro die hij verdient met werken, mag hij 30 cent houden. De overige 70 cent wordt met de uitkering verrekend. Al in de eerste fase loont het dus om te werken, maar ook zonder te werken is het inkomen nog relatief hoog. In de tweede fase wordt de uitkeringshoogte in sterke mate afhankelijk van arbeidsparticipatie. Gedeeltelijk arbeidsongeschikten die ten minste 50% van hun restverdiencapaciteit benutten, hebben recht op een loonaanvulling naar rato van hun arbeidsongeschiktheidspercentage, gebaseerd op 70% van hun laatstverdiende loon. Gedeeltelijk arbeidsongeschikten die niet voldoende werken, ontvangen alleen nog een relatief lage vervolguitkering. Deze varieert afhankelijk van de mate van arbeidsongeschiktheid van 28% tot 51% van het minimumloon. Er wordt zo een zeer sterke financiële prikkel geïntroduceerd als arbeidsongeschikten geen recht meer hebben op een loongerelateerde uitkering.
Ter illustratie: voor iemand met een modaal inkomen (in 2014 op jaarbasis € 34.500) en een mate van arbeidsongeschiktheid van 50% bedraagt in de loongerelateerde fase de jaarlijkse uitkering € 24.150 bij niet werken. In de vervolgfase zakt die uitkering tot niet meer dan € 6.300 op jaarbasis. Als de gedeeltelijk arbeidsgeschikte echter gaat werken en zijn restverdiencapaciteit volledig benut, stijgt zijn totale inkomen in zowel de loongerelateerde als de vervolgfase tot € 29.320.
De analyse is uitgevoerd op die mensen die in alle waargenomen perioden gedeeltelijk arbeidsongeschikt zijn geweest: 13.000 mensen met bijna 700.000 uitkerings- maanden. Het onderzoek richt zich hiermee op de groep arbeidsongeschikten met resterende arbeidspotentie. Het bijzondere van de gebruikte data is dat niet alleen de exacte verdiensten van de gedeeltelijk arbeidsongeschikten van maand tot maand bekend zijn, maar dat voor elke periode ook alle uitkeringskenmerken bekend zijn, zodat de financiële prikkel zo exact mogelijk gereconstrueerd kan worden.
Persoonsafhankelijke prikkel
Niet alleen het tijdstip waarop de loongerelateerde periode afloopt, maar ook de omvang van de financiële prikkel die hiermee gemoeid is, verschilt per persoon. De verschillen kunnen groot zijn. De omvang van de financiële prikkel meten we door voor elke arbeidsongeschikte per waargenomen periode het totale inkomen te berekenen voor het geval dat de arbeidsongeschikte werknemer niet werkt én voor het geval dat de arbeidsongeschikte wel werkt en zo zijn restverdiencapaciteit volledig benut. Het relatieve verschil tussen beide inkomens noemen we de vervangingsvoet. Een hoge vervangingsvoet correspondeert met minder prikkels om te gaan werken. Als de vervangingsvoet bijvoorbeeld 50% is, dan betekent dat, dat een arbeidsongeschikte in de WGA zijn totale inkomen verdubbelt als hij naar vermogen gaat werken. Als de vervangingsvoet 100% is, dan schiet een arbeidsongeschikte er niets mee op om te gaan werken, elke extra verdiende euro wordt dan volledig gekort op zijn uitkering.
Omdat de uitkering van een werkende arbeidsongeschikte afhangt van het laatstverdiende loon en de uitkering van een niet-werkende arbeidsongeschikte berekend wordt op basis van het minimumloon, neemt de financiële prikkel om te gaan werken af naarmate het laatstverdiende loon van de arbeidsongeschikte lager is.
In figuur 2.1 geven we een beeld van de verhouding in inkomensniveaus tussen de situatie waarin een gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkt naar vermogen en de situatie waarin diezelfde arbeidsongeschikte niet werkt. Paneel A geeft een verdeling van de vervangingsvoeten gedurende de loongerelateerde fase en paneel B geeft een verdeling van de vervangingsvoeten in de vervolgfase. Duidelijk wordt dat de financiële prikkel in omvang toeneemt na afloop van de loongerelateerde fase. Waar de uitkering van een niet- werkende arbeidsongeschikte tijdens de loongerelateerde fase meestal tussen de 70% en 90% van het inkomen van een werkende arbeidsongeschikte bedraagt, zakt dit percentage in de vervolgfase soms tot maar 40%.
Financiële prikkel
Duidelijk wordt echter ook dat voor een deel van de niet-werkende gedeeltelijk arbeidsongeschikten geen sprake is van een financiële prikkel. Het inkomensniveau ‘werkend’ is dan gelijk aan het uitkeringsniveau ‘niet-werkend’ (100%). Dit komt voor bij mensen die ongeacht hun arbeidsparticipatie een WGA-uitkering zouden ontvangen die lager is dan het sociaal minimum. Indien de WGA-uitkering de enige inkomensbron is in het huishouden, hebben deze arbeidsongeschikten recht op een toeslag tot aan het minimum. Niet alleen neemt de financiële prikkel om te gaan werken dus af met het laatstverdiende loon, soms is die prikkel zelfs volledig afwezig. Het aandeel van de uitkeringsgerechtigden voor wie werken niet loont, is veel hoger in de vervolgfase, omdat in de vervolgfase toeslagen tot aan het sociaal minimum veel vaker voorkomen dan in de loongerelateerde fase.
Effect uitkeringsprikkel meten
Het meten van het effect van financiële prikkels in socialezekerheidsregelingen is in het algemeen bijzonder moeilijk. Als een wet verandert, verandert die doorgaans voor iedereen tegelijkertijd. Daarnaast kunnen er allerlei verstorende factoren zijn die het moeilijk maken een zuiver effect te meten. De overgang van WAO naar WIA kan bijvoorbeeld niet gebruikt worden om het effect van de financiële prikkel in de WIA te onderzoeken, omdat er tegelijkertijd zo veel andere wijzigingen zijn opgetreden dat de populaties van WAO en WIA niet meer vergelijkbaar zijn. Soms ontstaat er bij toeval een soort natuurlijk experiment, zoals in Canada in de jaren 80, toen het uitkeringsniveau in de staat Quebec tijdelijk afweek van dat in de rest van het land en op een bepaald moment werd gelijkgetrokken. Wetenschappelijk onderzoek naar effectiviteit van financiële prikkels is dan ook vaak gebaseerd op dit soort situaties. De ingewikkelde uitkeringssystematiek van de WGA komt in feite ook neer op een natuurlijk experiment.
Variatie
In dit onderzoek meten we het effect van financiële prikkels op werkhervattingskansen van gedeeltelijk arbeidsongeschikten door gebruik te maken van het omslagpunt in de WGA. Dit omslagpunt zorgt voor een verandering in het uitkeringsniveau. Zowel tijdstip als omvang van de verandering in het uitkeringsniveau zijn wettelijk bepaald en verschillen per persoon. Daarmee is de variatie in het uitkeringsniveau niet het gevolg van verschillen tussen uitkeringsgerechtigden, zoals geslacht, leefvorm en opleidingsniveau. In essentie wordt onderzocht of de arbeidsparticipatie van arbeidsongeschikten na het omslagpunt toeneemt.
Onderzoek naar arbeidsparticipatie en uitstroom
Het onderzoek richt zich op 2 aspecten van werkhervatting. In de eerste plaats kijken we naar arbeidsparticipatie. We zijn hierbij geïnteresseerd in zowel het effect van financiële prikkels op de kans dat een WGA-gerechtigde werkt (in economische termen de extensieve marge, model 1) als in het effect van financiële prikkels op de hoogte van de verdiensten (de intensieve marge, model 2). In de tweede plaats onderzoeken we of financiële prikkels de uitstroomkans naar werk positief beïnvloeden. Hierbij bekijken we of na afloop van de loongerelateerde periode meer mensen uit de uitkering stromen ten opzichte van de uitstroom gedurende de loongerelateerde fase (model 3). Voor het onderzoek naar de arbeidsparticipatie en de verdiensten gebruiken we een fixed- effectsregressiemodel. Bij een gewoon regressiemodel treedt het probleem op dat niet- waargenomen kenmerken van arbeidsongeschikten (bijvoorbeeld gezondheidstoestand, motivatie, afstand tot de arbeidsmarkt) het verschil tussen wel of niet werken kunnen verklaren. Wanneer geen rekening gehouden wordt met niet-waargenomen kenmerken, wordt een schatting onbetrouwbaar. Door alleen maar per persoon te kijken naar verschillen in financiële prikkel in de loop van de tijd, in plaats van naar verschillen tussen personen, kunnen we een zuiverder schatting maken van de invloed van de financiële prikkel op het gedrag van de uitkeringsgerechtigde. Voor het onderzoek naar de uitstroomkans gebruiken we een hazard-ratemodel. In zo’n model kijken we naar de tijdsduur tot aan een gebeurtenis (in ons geval uitstroom uit de WIA, al dan niet als gevolg van werk), waarbij we gebruik kunnen maken van zo veel mogelijk gegevens, ook van mensen die nog niet zijn uitgestroomd uit de WIA.
Uitkeringsprikkel leidt tot meer arbeidsparticipatie
De resultaten van het onderzoek naar de arbeidsparticipatie tonen dat financiële prikkels de kans op arbeidsparticipatie positief beïnvloeden. Allereerst is er een positief effect zichtbaar op de kans dat een WGA-gerechtigde werkt. De coëfficiënt van de vervangingsvoet bedraagt -0,467. Dat betekent dat voor elk procentpunt dat de vervangingsvoet daalt en werken dus meer gaat lonen, de kans dat een gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkt met 0,467 procentpunt toeneemt. Na het omslagpunt van de vervolguitkering neemt de vervangingsvoet gemiddeld met 16 procentpunten af. Dit leidt dus tot een toename in arbeidsparticipatie van 7,5 procentpunt. De financiële prikkel heeft geen invloed op de verdiensten van al werkende arbeidsongeschikten. De coëfficiënt bedraagt -0,016 en is niet significant. Door financiële prikkels neemt dus met name het aantal werkende WGA-gerechtigden toe en niet zozeer het arbeidsinkomen van WGA-gerechtigden die al verdiensten hadden. Gezien de opzet van de WGA-prikkel is dit geen verrassend resultaat: zo goed als alle werkende WGA-ers voldoen reeds aan de eis om ten minste 50% van hun verdiencapaciteit te benutten, zodat de financiële prikkel voor deze groep geen betekenis heeft.
In model 1 en 2 zijn verder coëfficiënten geschat voor de leeftijd van de arbeidsongeschikte, diens mate van arbeidsongeschiktheid, de duur van de uitkering en voor de verschillende jaren 2006 t/m 2013. Hieruit blijkt dat de kans op werk eerst stijgt met de leeftijd, maar vanaf een bepaalde leeftijd weer afneemt. Hetzelfde geldt voor de duur van de uitkering. De mate van arbeidsongeschiktheid heeft geen invloed op de kans op werk. Voor specifieke schattingsresultaten van deze variabelen, zie de volledige scriptie.
Uitkeringsprikkel verhoogt uitstroom nauwelijks
De resultaten van het onderzoek naar de uitstroomkans geven aan dat financiële prikkels de uitstroom uit de WGA naar werk ook positief beïnvloeden. Echter, de effecten zijn beperkt. In tabel 2.1 (model met 2 perioden) zien we dat de factor behorende bij de coëfficiënt van het punt van omslag 1,137 bedraagt. Dat betekent dat de kans op uitstroom na het omslagpunt toeneemt met 13,7%. Dit beeld kan veranderen als we inzoomen op de periode kort voor en kort na het omslagpunt. Dit is interessant, omdat arbeidsongeschikten mogelijk anticiperen op het omslagpunt en daardoor enkele maanden eerder uitstromen. De coëfficiënten in tabel 2.1 (model met 4 perioden) geven een beeld van de dynamiek rondom het omslagpunt. De factor behorende bij de coëfficiënt van de periode kort voor het omslagpunt bedraagt 1,89. Dat betekent dat in de periode vlak voor het omslagpunt de kans op uitstroom met 89% toeneemt. Dat wijst op een sterk anticipatie-effect. In de periode vlak na het omslagpunt is de uitstroom uit de WGA echter 68% lager. Het lijkt er dus op dat de financiële prikkel arbeidsongeschikten stimuleert om – voorafgaand aan het omslagpunt – hun werk te hervatten, terwijl zij dit anders in een iets later stadium hadden gedaan. Het langetermijneffect op de uitstroom is beperkt tot 2-3 procentpunten meer uitstroom na 100 maanden. De coëfficiënt geeft voor de rest van de periode na het omslagpunt aan dat de uitstroomkans dan gemiddeld 56% toeneemt als gevolg van de prikkel. Dat lijkt fors, maar is een toename ten opzichte van een zeer laag niveau, aangezien er maar weinig mensen uitstromen door herstel in de WGA.
In model 3 zijn ook verschillende persoonskenmerken opgenomen, zoals leeftijd, geslacht, leefvorm, mate van arbeidsongeschiktheid en verdiensten. Voor specifieke schattingsresultaten van deze variabelen, zie de volledige scriptie.
Daling uitkeringslasten?
De bovenstaande resultaten geven aan dat de inkomensdaling bij het aflopen van de loongerelateerde uitkeringsperiode ertoe leidt dat meer gedeeltelijk arbeidsongeschikten aan het werk gaan. De financiële stimulans heeft geen effect op de hoogte van de verdiensten van arbeidsongeschikten en slechts een beperkt effect op de uitstroom uit de uitkering. Hierdoor kunnen we stellen dat de financiële prikkel in de WGA de arbeidsparticipatie wel bevordert, maar niet zozeer het aantal uitkeringsgerechtigden verlaagt. Dit effect is overigens conform de verwachtingen van het toenmalige kabinet, voorafgaand aan de invoering van de WIA11. In termen van uitkeringslasten kan zelfs gelden: hoe groter de arbeidsparticipatie van gedeeltelijk arbeidsongeschikten, des te hoger de uitkeringslasten. Immers, de uitkering voor werkenden is hoger dan voor niet-werkenden en de uitstroom van werkenden verloopt maar beperkt sneller.
Scriptie: Zwijsen, S.Y. (2014). Making Disability Work: The Effect of Financial Incentives on Work Resumption (ongepubliceerde scriptie). Vrije Universiteit Amsterdam, Faculteit Economische Wetenschappen en Bedrijfskunde. Beschikbaar via: http://www.ubvu.vu.nl/pub/fulltext/scripties/27_1809547_0.pdf.
